Глава 18

П равовые, нормативно-технические

и организационные основы обеспечения

безопасности жизнедеятельности

18.1. Организационные и правовые основы охраны окружающей природной среды

Правовая охрана окружающей природной среды заключа­ется в создании, обосновании и применении нормативных актов, которыми определяются как объекты охраны, так и меры по ее обеспечению. В настоящее время для защиты среды оби­тания в каждой стране разрабатывается природоохранное зако­нодательство, в котором присутствует раздел международного права и правовой охраны природы внутри государства, содер­жащий юридические основы сохранения природных ресурсов и среды существования природных ресурсов, а также среды существования жизни. Организация Объединенных Наций в декларации Конференции по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, июнь 1992 г.) юридически закрепила два основных принципа подхода к охране природы.

1. Государствам следует ввести эффективное законодатель­ ство в области охраны окружающей среды. Нормы, связанные с охраной окружающей среды, выдвигаемые задачи и приори­ теты должны отражать реальную ситуацию в области охраны окружающей среды и ее развития, в которой они будут реали- зовываться.

2. Государство должно разработать национальное законо­ дательство, касающееся ответственности за загрязнение окру­ жающей среды и нанесение другого экологического ущерба и компенсации тем, кто пострадал от этого.

Переход России на рыночные отношения, ее интеграция в мировое сообщество создали соответствующий социально-эконо­мический и экологический фон, обусловивший необходимость формирования системы законодательства в области охраны при­роды, промышленной безопасности, предупреждения чрезвы-

360 Гл. 18. Правовые, нормат.-техн. и организ. основы обесп. без-ти жиз-ности

ч айных ситуаций, защиты населения, материальных и куль­турных ценностей от последствий аварий и катастроф. Про­цесс создания такой системы продолжается.

Наряду с внутренними (национальными) факторами на создание системы правовых мер по обеспечению технической безопасности оказывают влияние факторы внешнего, между­народного порядка. Россия живет не в изолированном мире и при разработке собственных правовых документов должна трансформировать свои международные обязательства в нормы национального права.

Таким образом, необходимо учитывать многие междуна­родные документы, например Лондонскую директиву по об­мену информацией о химикатах в международной торговле, принятую в 1987 г. международной организацией ЮНЕП, выполняющей программу ООН по окружающей среде. В част­ности, в нее включено требование о предварительном получе­нии согласия официальных органов импортирующей страны на ввоз того или иного химиката, запрещенного или ограни­ченного к употреблению в быту в стране-экспортере. Это тре­бование касается в основном пестицидов и промышленных химикатов для бытовых целей.

В 1989 г. ЮНЕП приняла Базельскую Конвенцию по контролю (уничтожению) опасных отходов и их перемещению через границы.

Конвенция предусматривает:

1. образование опасных отходов и их перемещение через границу должно быть сведено к минимуму, опасные отходы должны унич­ тожаться как можно ближе к источнику их образования;

2. страна-экспортер опасных отходов не должна разрешать их провоз, пока не получит от страны-импортера письменно­ го согласия на ввоз или транзит, базирующегося на забла­ говременной исчерпывающей информации от экспортера об опасности отходов;

3. каждое государство имеет право запретить ввоз или транзит опасных отходов;

4. если ввезенные в страну в полном соответствии с требова­ ниями конвенции опасные отходы не могут быть в ней унич­ тожены или обезврежены экологически безопасным спосо­ бом, страна-экспортер обязана вывезти эти опасные отходы;

5. нелегальная перевозка опасных отходов является преступ­ лением.

361

Европейское Экономическое Сообщество еще в 1982 г. приняло так называемую "Директиву по Севезо" "О предуп­реждении крупных аварий". Поводом для ее принятия послужи­ли два события: авария 7 ноября 1975 г. на химических пред­приятиях в г. Беек (Нидерланды) и взрыв паров пропилена и выброс диоксина в г. Севезо (Италия) 10 июля 1976 г., который привел к заражению 18, кв. км территории и к необходимости эвакуации из этой зоны 220 тыс. человек. Выброшенный в количестве около 2 кг продукт содержал до 700 смертельных доз. Зараженные сельхозугодия не использовались в течение нескольких лет.

Д иректива по Севезо предписывала ряд мер по предотвра­щению перерастания промышленной аварии в катастрофу, предлагала рекомендации по методике ликвидации химичес­ких инцидентов. Она оказала значительное влияние на после­дующую деятельность стран ЕЭС в области промышленной безопасности. Положения Директивы вошли в качестве со­ставной части в законы ряда стран о регулировании обращения с опасными материалами.

Характерно, что принятие целого ряда документов в этом направлении произошло после глобальной катастрофы на Чер­нобыльской АЭС. Так, например, 6 сентября 1986 г. гене­ральная конференция МАГАТЭ приняла два очень важных для безопасности документа: Конвенцию об оперативном опове­щении о ядерной аварии и Конвенцию о помощи в случае ава­рии или радиационной аварийной ситуации.

В дальнейшем, 8 февраля 1987 г., была принята Конвен­ция о физической защите ядерных материалов и 3 марта 1996 г. — Конвенция о ядерной безопасности.

В целом существует значительный пакет международных документов по обеспечению технической безопасности.

Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе­ра" в ст. 29 предписывает: "Если международными договорами Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законодательстве Российской Федера­ции в области защиты населения и территорий от чрезвычай­ных ситуаций, то применяются правила международных дого­воров РФ".

Учет мирового опыта правового регулирования отношений по обеспечению безопасности в промышленности, на транс-

362 Гл. 18. Правовые, нормат.-техн. и организ. основы обесп. без-ти жиз-ности

п орте, в окружающей среде, создание мер безопасности, со­вместимых с мировыми, являются прогрессивной тенденцией развития законодательства о безопасности в Российской Феде­рации.

К нормативно-правовым актам относятся: федеральные законы; указы и распоряжения президента РФ; постановления и распоряжения правительства РФ; постановления и распоря­жения органов власти субъектов РФ; международные договора, соглашения, конвенции, протоколы, под которыми стоит под­пись Российской Федерации, если они ратифицированы.

К нормативным документам относятся: стандарты; нормы и правила; положения, указания, директивы, инструкции, постановления, руководства; методики.

Основу для отечественного нормотворчества заложила Кон­ституция РФ, принятая в 1993 г., ст. 42 которой гласит: "Каж­дый имеет право на благоприятную окружающую среду, до­стоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологи­ческим правонарушением".

, Центральное место среди экологических норм Конститу­ции РФ занимает ч. 1 ст. 9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации использу­ются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

По предмету своего ведения Российская Федерация при­нимает федеральные законы, которые являются обязательны­ми на территории всей страны. Субъекты Федерации имеют право на собственное регулирование экологических отноше­ний, включая принятие законов и иных нормативных актов. Конституция РФ закрепляет общее правило: законы и иные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам. Положение Конституции РФ конкре­тизируется в источниках экологического права.

19 декабря 1991 г. был принят Закон РФ "Об охране окру­жающей природной среды", который определил пути разре­шения противоречий, возникших к этому времени между эко­логией и экономикой. Он является основным экологическим законом России. В 2001 г. Государственной Думой этот закон был переработан с учетом новых экономико-правовых отношений, складывающихся в России, и 10 января 2002 г. он вступил в силу как Федеральный закон №7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

363

В нем определены правовые основы государственной по­литики в области охраны окружающей среды, обеспечиваю­щие:

• сбалансированное решение социально-экономических задач;

• сохранение благоприятной окружающей среды, биологи­ ческого разнообразия и природных ресурсов в целях удов­ летворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия об­щества и природы, возникающие при осуществлении хозяйст­венной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющейся основой жизни на Земле, в пределах тер­ритории РФ, а также на континентальном шельфе и в исклю­чительной экономической зоне РФ.

Этот документ возглавляет систему экологического зако­нодательства, т.е. в вопросах охраны природной среды нормы других правовых основ не должны противоречить данному за­кону.

Центральная тема закона — человек, охрана его жизни, здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Ст. 11 гласит; "Каждый гражданин имеет право на благоприят­ную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздей­ствия, вызванного хозяйственной деятельностью, чрезвычай­ных ситуаций природного и техногенного характера, на досто­верную информацию о состоянии окружающей среды и на воз­мещение вреда окружающей среде".

Вместе с правами в п. 3 ст. 11 определяются и обязанности. Граждане Российской Федерации обязаны: "Сохранять приро­ду и окружающую среду, соблюдать требования природоохра­нительного законодательства; бережно относиться к природе и природным богатствам"

Закон закрепляет механизм оценки воздействия на окру­жающую среду, а также обязательств государственной эколо­гической экспертизы; устанавливает полномочия природоо­хранных органов по приостановлению, ограничению, прекра­щению деятельности экологически вредных производств, меры административной и уголовной ответственности за экологи-

364 Гл. 18. Правовые, нормат.-техн. и организ. основы обесп. без-ти жиэ-ности

18.1. Организ. и правовые основы охраны окружающей природной среды

365

ческие правонарушения; определяет порядок возмещения вреда природной среде и здоровью человека, подчеркивает не­обходимость экологического образования и воспитания, при­вития экологической культуры.

Эффективность этого механизма зависит от уровня орга­низационной деятельности органов надзора и контроля по ох­ране природной среды, материального и технического обеспе­чения природоохранных мероприятий, исполнительской дис­циплины, а в конечном итоге — от состояния экологической культуры в обществе.

Охрана здоровья и обеспечение благополучия человека — конечная цель охраны окружающей среды. Поэтому в законо­дательных актах, направленных на охрану здоровья граждан, экологические требования занимают ведущее место.

Механизм реализации закона выражается в сочетании эко­номических методов хозяйствования с административно-пра­вовыми мерами обеспечения качества окружающей природной среды. Экономический механизм охраны окружающей среды предполагает финансирование, кредитование, льготы при внедрении экологически чистых технологий, при начислении налогов. Это прямые экологические стимулы в деле охраны окружающей природной среды. Влияние на экономический интерес осуществляется через изъятие части денежного дохода в качестве платы за пользование ресурсами, налога на эколо­гически вредную продукцию или продукцию, выпускаемую с применением экологически опасных технологий.

Административно-правовое воздействие реализуется через экологическую экспертизу, экологический контроль, меры ад­министративно-правового пресечения вредной деятельности, ответственность за экологические правонарушения. Финанси­рование и осуществление хозяйственных проектов произво­дится только после положительного заключения экологичес­кой экспертизы. В случае несоблюдения экологических тре­бований закон предусматривает приостановление деятельнос­ти и одновременное прекращение финансирования со стороны кредитно-финансовых учреждений.

На обеспечение санитарно-эпидемиологического благопо­лучия населения как одного из основных условий реализации конституционного права граждан на охрану здоровья и благо­приятную окружающую среду направлен Федеральный закон РФ от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемио-

логическом благополучии населения". В нем определены пол­номочия Российской Федерации и ее субъектов в области обес­печения санитарно-эпидемиологического благополучия населе­ния, права и обязанности граждан, индивидуальных предпри­нимателей и юридических лиц, санитарно-эпидемиологичес­кие требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека. В ст. 2 отмечается, что санитарно-эпиде­миологическое благополучие населения обеспечивается по­средством:

• профилактики заболеваний в соответствии с санитарно- эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения;

• сертификации продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;

• лицензирования видов деятельности, представляющих по­ тенциальную опасность для человека;

• государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов про­ изводства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов про­ дукции;

• мер по своевременному информированию населения о воз­ никновении инфекционных заболеваний, массовых неин­ фекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;

• мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни;

• мер по привлечению к ответственности за нарушение зако­ нодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Ст. 8 гласит, что граждане имеют право на:

• благоприятную среду обитания, факторы которой не ока­ зывают вредного воздействия на человека;

• получение в органах государственной власти, органах мест­ ного самоуправления, органах и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции про­ изводственно-технического назначения, пищевых продук-

366 Гл. 18. Правовые, нормат.-техн. и организ. основы обет, без-ти жиз-,

т ов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальнс опасности для.здоровья человека выполняемых работ оказываемых услуг,

• осуществление общественного контроля за выполнением?! санитарных правил;

• возмещение в полном объеме вреда, причиненного их здо- ровью или имуществу вследствие нарушения другими гражда- нами, индивидуальными предпринимателями и юридичес- кими лицами санитарного законодательства, а также при 1 осуществлении санитарно-противоэпидемических (профи- лактических) мероприятий в порядке, установленном за- | конодательством Российской Федерации.

В законе также устанавливается, что граждане обязаны:

• выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний и санитарно-эпидеми­ ологических заключений должностных лиц, осуществляю­ щих санитарно-эпидемиологический надзор;

• заботиться о здоровье, гигиеническом воспитании и обу­ чении своих детей;

• не осуществлять действий, влекущих за собой нарушения прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

В 1998 г. был принят Градостроительный кодекс РФ, который регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, бла­гоустройства городских и сельских поселений, развития их ин­женерной, транспортной и социальной инфраструктур, раци­онального природопользования, сохранения объектов истори­ко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий прожива­ния населения.

Кодекс определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, права и обязанности граж­дан и юридических лиц в области градостроительной деятель­ности, роль градостроительной документации и градострои­тельных регламентов в регулировании использования террито­рии Российской Федерации, а также ответственность за нару­шение законодательства Российской Федерации о градострои­тельстве. Кодекс определяет также основные направления в градостроительной деятельности с целью экологически безопас-

367

18.1. Организ. и правовые основы охраны окружающей природной среды

н ого развития городов, рационального природопользования, охраны природы.

Разработка градостроительной документации, строитель­ство и реконструкция городских и сельских поселений, зда­ний, строений и сооружений должны осуществляться с со­блюдением требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил, с учетом состояния территорий городских и сельских поселений и ограничений в области экологической безопасности, уста­новленных территориальными комплексными схемами охраны природы и природопользования, а также с учетом последст­вий вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и здоровье человека. ,

При разработке градостроительной документации следует предусматривать мероприятия по охране окружающей природ­ной среды, определенные заданием на разработку градострои­тельной документации.

В градостроительную документацию всех видов в соответ­ствии с заданием на ее разработку включаются разделы об ох­ране недр, окружающей природной среды, о рациональном использовании природных ресурсов и землеустройстве.

Для зон чрезвычайной экологической ситуации и экологи­ческого бедствия территорий субъектов Российской Федера­ции, территориально-производственных комплексов, городов — крупных промышленных центров — и отдельных промышлен­ных комплексов разрабатываются территориальные комплекс­ные схемы охраны природы и природопользования.

Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы зе­мельных участков и иных объектов недвижимости при осу­ществлении градостроительной деятельности обязаны соблюдать требования охраны окружающей природной среды и экологи­ческой безопасности, предусмотренные градостроительной документацией, а также санитарные правила.

Территории, загрязненные химическими и биологически­ми веществами, вредными микроорганизмами свыше пре­дельно допустимых концентраций, радиоактивными вещест­вами в количествах свыше предельно допустимых уровней, в случае если проживание населения и осуществление хозяйст­венной и иной деятельности на таких территориях создают угрозу здоровью человека, подлежат консервации и специаль­ной обработке в порядке, установленном законодательством РФ об охране окружающей среды.

368 Гл. 18. Правовые, нормат.-техн. и организ. основы обесп. без-ти жиз-ности

В зависимости от степени загрязнения и способа оздоров­ления указанных территорий может быть введен особый режим их использования или установлено иное функциональное на­значение.

В случае если государственные или иные общественные рнтересы требуют осуществления хозяйственной и иной дея­тельности на территориях, неблагополучных в экологическом отношении, допускается временное проживание населения на таких территориях с установлением особого регулирования градостроительной деятельности в соответствии с градострои­тельной документацией.

Кроме названных законов правовые вопросы природополь­зования регламентируются также Гражданским, Земельным и Водным кодексами Российской Федерации, Законом РФ "О животном мире", соответствующими нормативными актами Президента и Правительства Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В качестве примера рассмотрим правовые основы атмо­сферного воздуха, правовые режимы водо- и недропользова­ния, а также правовую основу охраны земель.

Основной законодательный акт, наиболее полно регули­рующий общественные отношения в области состояния воз­душной среды, — закон "Об охране атмосферного воздуха". В нем изложены основные положения по охране воздушного бассейна от загрязнения и шумов, от электромагнитного, ра­диационного и иного воздействия по предотвращению исто­щения кислородных запасов, рациональному использованию воздуха в хозяйственных целях и др.

В этом законодательном акте подробно изложены вопро­сы нормирования ПДК загрязняющих веществ в атмосфере, предусмотрен разрешительный порядок выбросов загрязняю­щих веществ и других негативных воздействий на воздушную среду, включая воздействие на погоду, климат. Ряд разделов посвящен государственному контролю в области охраны атмо­сферного воздуха и ответственности должностных лиц и граж­дан за нарушение воздухоохранного законодательства.

Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляется органами местного самоуправления и специ­ально уполномоченными на то государственными межведомст­венными органами. Его основная задача — обеспечение строго­го выполнения всеми министерствами, комитетами, предпри-

18.1. Организ. и правовые основы охраны окружающей природной среды 369

я тиями и другими органами, а также должностными лицами и гражданами требований воздухоохранного законодательства.

Основополагающим правовым актом водного законода­тельства является Водный кодекс РФ. Он регулирует отноше­ния путем установления правовых основ использования и охра­ны водных объектов. Кроме того, водопользование осуществля­ется в соответствии с законодательством о природных лечебных ресурсах в лечебно-оздоровительных местах и курортах. Общие экологические требования к водопользованию отражены в Феде­ральном законе "Об охране окружающей среды". Значительное число подзаконных правовых актов о водопользовании принято Правительством РФ.

Водное законодательство предусматривает систему мер по охране водных объектов от загрязнения, засорения, истоще­ния водных источников, а также предотвращения вредного воздействия вод вследствие наводнения, водной эрозии, раз­вития оползней и др. Этим вопросам посвящена глава 11 Вод­ного кодекса РФ, в которой изложены общие требования к охране водных объектов, сведения о нормативах предельно допустимых воздействий на водные объекты и водоохранные зоны. Подчеркивается, что при использовании водных объек­тов граждане и юридические лица обязаны осуществлять про­изводственно-технологические, мелиоративные, агротехни­ческие, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов. При проведении хо­зяйственной деятельности необходимо учитывать ее влияние на состояние водных объектов и окружающей природной среды в целом.

Для поддержания водных объектов в состоянии, соответ­ствующем экологическим требованиям, создаются водоохран­ные зоны. Это территории, примыкающие к акватории вод­ного объекта, на которых устанавливается специальный режим использования и охраны водных ресурсов, а также осу­ществления иной хозяйственной деятельности.

В пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, где запрещается раскопка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лаге­рей, а также другая деятельность. Порядок установления раз­меров и границ водоохранных зон, их прибрежных защитных полос, а также режим их использования устанавливаются Пра­вительством РФ. В целях охраны водных объектов предусмот­рено установление и иных зон: санитарной охраны, чрезвы-

370 Гл. 18. Правовые,- нормат.-техн. и организ. основы обесп. без-ти жиз-ности

ч айной экологической ситуации и экологического бедствия на водных объектах. К последним относятся такие объекты, где в результате хозяйственной деятельности или природных про­цессов происходят изменения, угрожающие здоровью людей, животному и растительному миру, состоянию окружающей природной среды.

Правовая охрана почв и земельных ресурсов Российской Федерации осуществляется в первую очередь в соответствии с требованиями Конституции РФ (ст. 9, 36, 58). Так, в ст. 9 указывается, что земля и другие природные ресурсы использу­ются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В результате основополагающих конституционных поло­жений в земельном законодательстве страны предусмотрена система правовых, организационных, экономических и других мер, направленных на рациональное использование земель, предотвращение необоснованного их изъятия из сельскохозяй­ственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также направленных на восстановление продуктивности земель (в том числе земель лесного фонда), воспроизводство и повыше­ние плодородия почв.

Правовые основы землепользования в нашей стране рас­крываются также в Земельном кодексе и Законе РФ "О крес­тьянском (фермерском) хозяйстве", в ряде Указов Президента РФ.

В перечисленных документах, в частности, указывается, что собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы осуществляют рациональную организацию ис­пользуемой территории, восстановление и повышение плодо­родия почв, защиту земель от различных процессов разруше­ния и др. Для обеспечения соблюдения всеми физическими, должностными и юридическими лицами требований земельно­го законодательства в целях эффективного использования и охраны земель в Российской Федерации создана Единая систе­ма государственного контроля, в которой наряду с головным земельным контролем сочетаются и другие виды контроля — экологический, санитарно-эпидемиологический, архитектур­но-строительный.

Правовой режим недропользования основан на положени­ях Конституции РФ, законах РФ "О недрах" и "Об охране окружающей среды", а также на ряде указов и распоряжений