Стратегические показатели состояния России

Может возникнуть вопрос, почему именно МЧС России ставит проблему исследования и управления стратегическими рисками? Если рассматривать государство как целостный организм, то факторы стратегических рисков возникают во всех сферах его жизнедеятельности, причем постоянно происходит их взаимодействие. Кризисные явления или даже эволюционные процессы в экономической, политической или социальной сферах могут приводить к изменению в тенденциях проявления чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Вовремя выявить такие закономерности и тенденции, это значит получить мощный инструмент предупреждения ЧС и смягчения их последствий.

Одним из примеров, когда эволюционные процессы инициируют рост частоты и масштабов природных и техногенных ЧС, является глобальное изменение климата. По мнению российских и зарубежных экспертов, глобальное потепление может привести к изменению экстремальных метеорологических и климатических условий на территории России. Возможны изменение режима стока рек и рост вероятности крупных наводнений. Негативные последствия ожидаются также в связи с повышением уровня подземных вод и заболачиванием, что может привести к увеличению числа ЧС на шахтах и других подземных сооружениях. Но наиболее серьезные последствия будут вызваны потеплением в северных регионах России. Оттаивание мерзлых пород может привести к необратимым природным процессам, росту числа техногенных ЧС из-за обрушения зданий и сооружений, повреждения коммуникаций.

Таким образом, в сфере национальной безопасности объектом управления могут стать стратегические риски, которые представляют собой угрозы национальной безопасности и устойчивому развитию страны. Под стратегическими рисками понимаются такие сочетания вероятностей возникновения соответствующих кризисных явлений, процессов, катастрофических ситуаций и их возможных последствий, проявление которых приводит к существенному снижению уровня защищенности личности, общества и государства.

Принципиальными особенностями категории стратегического риска являются, во-первых, вероятностный характер угроз, которые обусловлены не только существующими и потенциальными источниками и факторами опасности, но также недостаточно эффективной защитой общества и окружающей его природной среды к их воздействию. Во-вторых, - измеримость и, соответственно, количественная интерпретация угроз. В-третьих, выделение только тех рисков, которые представляют угрозу национальной безопасности и устойчивому развитию на средне- и долгосрочную перспективу, соответственно, на пять, десять и более лет.

Исходя из предложенной выше трактовки, цель управления в сфере национальной безопасности можно сформулировать как предотвращение или снижение до приемлемого уровня стратегических рисков, направленное на обеспечение устойчивого развития, в том числе безопасности личности, общества и государства.

В качестве механизма достижения цели выступают политические, административные, правовые, экономические и технические решения, а обратной связью в системе управления - мониторинг стратегических угроз и вызовов с передачей соответствующей информации в органы государственной власти.

Важной и сложной проблемой управления является определение состава стратегических рисков. Решение указанной проблемы предполагает, с одной стороны, определение жизненно важных интересов личности, общества и государства, которые испытывают и могут испытывать угрозы опасного воздействия. С другой стороны, - структуризацию этих угроз по соответствующим областям и сферам жизнедеятельности страны.

Как правило, для этой цели используются экспертно-аналитические методы, на основе которых специалисты в области анализа риска в конкретных сферах жизнедеятельности, таких как политика, экономика, здравоохранение и т.д., выявляют и дают количественную оценку значимости угроз для национальной безопасности и устойчивого развития. На ее основе далее устанавливают приоритеты таких угроз. Кроме этого, необходимо также выяснить общественное мнение о значимости стратегических рисков и сопоставить эти результаты субъективной оценки риска населением с приоритетами угроз, установленными экспертами.

Исследование общественного восприятия стратегических рисков и его сравнение с результатами оценки экспертов является предметом специального анализа. В ходе первого этапа научно-исследовательской работы, выполняемой Центром стратегических исследований МЧС России с участием ряда институтов РАН, была выполнена предварительная оценка и прогноз стратегических рисков. В качестве источников и факторов угроз национальной безопасности и устойчивому развитию страны, экспертами были выделены основные сферы жизнедеятельности государства: политическая, экономическая, социальная, природно-техногенная и научно-техническая.

Количественный подход позволяет трансформировать стратегические угрозы в стратегические риски. Соответственно, часть задач управления национальной безопасностью трансформируется в управление стратегическими рисками. Процесс государственного управления в рассматриваемой сфере должен включать два этапа. Во-первых, оценку и прогноз указанных рисков, во-вторых, – снижение их уровня до приемлемого.

В общем виде цель управления стратегическими рисками может быть сформулирована как решение двуединой задачи, включающей обеспечение устойчивого развития и национальной безопасности государства. При этом предполагается, что кризисы, чрезвычайные ситуации и их преодоление - объективный компонент процесса развития, который, наряду с негативными сторонами, содержит в себе новые возможности развития общества.

Первоочередные задачи по обоснованию приоритетов стратегических рисков как целей управления включают определение системообразующих связей, перечень угроз и степень реализации опасностей в средне- и долгосрочной перспективе. Результатом решения перечисленных задач является ранжированный перечень стратегических рисков.

Получение ранжированного перечня угроз национальной безопасности на общей количественной основе позволяет сравнивать указанные угрозы между собой. Кроме того, данный подход дает возможность количественной интерпретации критерия управления безопасностью как определенной меры снижения уровня стратегических рисков.

Исследования, выполненные организациями РАН и МЧС России, позволили выделить и ранжировать около 40 факторов стратегических рисков в основных сферах жизнедеятельности государства. Состав стратегических угроз, их значимость с точки зрения влияния на национальную безопасность будет подробно обсуждаться в докладах специалистов на нашей конференции. Выполненная идентификация факторов стратегических угроз скорее носит характер «фотографического снимка» и дает представление о наборе значимых угроз на текущий момент. Как сами угрозы, так и их место в ранжированном ряду могут меняться со временем, зависеть от множества факторов. Приведем несколько примеров.

В течение последних лет существенно возросла значимость терроризма как фактора стратегических угроз национальной безопасности. После захвата заложников в Москве в октябре 2002 г. стало понятно, что терроризм должен рассматриваться не только как потенциальная возможность отдельных акций, а как систематическая широкомасштабная угроза, затрагивающая политические, экономические и социальные интересы государства.

Другим примером может быть развитие энергетического кризиса зимой 2003 г. в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Ошибки в проведении реформы ЖКХ, злоупотребления, неправильное определение приоритетов данной реформы привели к тому, что из рутинной проблемы технической надежности, задача обеспечения устойчивого теплоснабжения превратилась в предкризисную межрегиональную проблему, решением которой приходилось заниматься Президенту и Правительству Российской Федерации. Налицо перерастание частного риска в стратегический.

Последний пример связан с природными экстремальными явлениями. Произошедшие за последние годы катастрофические наводнения в Якутии и на юге России привели к масштабным последствиям. Только прямой ущерб от наводнений в Южном федеральном округе в 2002 г. составил более 15 млрд. рублей, что заставило приостановить финансирование целого ряда федеральных программ, а также переоценить значимость данного фактора как стратегической угрозы.

Какой должна быть система управления стратегическими рисками, и какие механизмы обеспечивают ее реализацию? В самом общем виде система управления стратегическими рисками включает два уровня принятия решений: федеральный и региональной, а также соответствующие механизмы: политические, правовые, административные, экономические, научно-технические и другие. Для каждого из указанных выше уровней должны быть определены соответствующие полномочия по принятию решений: на федеральном – по управлению внешними и внутренними стратегическими рисками, на региональном – внутренними рисками.

Подготовка указанных решений требует соответствующих методических рекомендаций и информации, обеспечивающей решение ряда взаимосвязанных задач, включающих идентификацию и оценку частных и интегральных стратегических угроз, а также выбор методов их снижения и разработку комплексной программы обеспечения национальной безопасности.

Решение этих задач основано, главным образом, на использовании экспертно-аналитических методов, хорошо зарекомендовавших себя при оценке рисков, связанных с природными и техногенными опасностями.

Следует отметить, что эффективное управление стратегическими рисками невозможно без формирования всеобщей культуры безопасности на всех уровнях социальной структуры общества, но в первую очередь это относится к лицам, принимающим стратегические государственные решения. По существу, это задача формирования национального менталитета, в котором риск должен стать мировоззренческой, ценностной категорией.

Что же касается практической реализации управленческих мероприятий, то должны использоваться и используются политические, экономические, правовые, организационно-административные механизмы.

Из арсенала политических мер, прежде всего, нужно выделить необходимость официального признания на высшем уровне концепции стратегических рисков и управления ими как методологической основы решения задач устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности России. В качестве формы такого признания могут служить разработка и принятие концептуальных основ управления стратегическими рисками в России. Кроме того, на политическом уровне необходима соответствующая поддержка системы государственных программ и мероприятий по снижению стратегических рисков, включая решение проблем научно-методологического и методического характера.

В отношении правового обеспечения государственной политики в области снижения стратегических рисков необходимо осуществить следующие группы мероприятий. Прежде всего, дополнить действующее законодательство нормативными актами, которые охватывали бы наиболее важные и значимые, с точки зрения обеспечения устойчивого развития и национальной безопасности, виды угроз и обусловленные ими стратегические риски, и которые пока отсутствуют в отечественном законодательстве.

Далее, целесообразно привести все действующие в рассматриваемой сфере федеральные законы, нормативные акты и программы в соответствие с новой парадигмой обеспечения национальной безопасности, основанной на концепции управления стратегическими рисками.

Кроме того, необходимо привести в соответствие с обновляемым федеральным законодательством по вопросам обеспечения национальной безопасности соответствующие нормативные акты субъектов Российской Федерации.

Наконец в обновляемом федеральном законодательстве по вопросам национальной безопасности, а также судебной практике необходимо ужесточить ответственность за правонарушения (действие или бездействие) должностных лиц, повлекшие за собой увеличение стратегических рисков, прежде всего тяжести ущерба при реализации соответствующих угроз в форме крупномасштабных чрезвычайных ситуаций или социально-экономических кризисов.

В отношении совершенствования организационно-административных рычагов управления стратегическими рисками, на наш взгляд, целесообразно определить новую роль Совета Безопасности Российской Федерации как своеобразного «стратегического риск-менеджера», который координирует деятельность в области оценки и прогноза стратегических рисков и вырабатывает стратегии их снижения как цели политики национальной безопасности.

Реформа органов государственной власти должна учитывать необходимость подготовки и активного участия профессиональных риск-менеджеров в структурах управления на федеральном, региональном и местном уровнях.

Названные меры особенно уместно осуществлять в рамках развертываемой сейчас в стране административной реформы. Кроме упомянутого, важную роль в деле становления организационных рычагов управления стратегическими рисками, будут играть усовершенствование государственных систем надзора и контроля, оптимальное распределение исполнительных и контрольных функций между уровнями государственного и муниципального управления, оптимизации деятельности всех органов власти, задействованных в процессе управления стратегическими рисками.

Наряду с этим необходимо участие представителей общественности в принятии решений по снижению стратегических рисков и мер контроля за исполнением данного требования. В частности, общественность должна участвовать в процедуре экспертизы соответствующих проектов.

Важное значение в совершенствовании организации управления стратегическими рисками имеют качественные изменения процесса информационного обмена. Он должен координироваться федеральным центром, начиная от введения состава и показателей стратегических рисков, ожидаемого ущерба от их реализации, до их представления средствам массовой информации и общественности в удобном и понятном виде. При этом возрастает роль и, следовательно, повышаются требования к уровню компетентности СМИ.

Учитывая возрастающую значимость науки в решении задач устойчивого развития, включая обеспечение национальной безопасности, особого внимания заслуживает совершенствование организации научно-исследовательской деятельности в области стратегических рисков, необходимой для создания адекватной научно-информационной базы перехода на новую стратегию развития страны. Особенно важно усилить общественно-научную составляющую исследований и разработок в сфере стратегических рисков и их снижения, связанную с восприятием рисков и оценкой приемлемости ожидаемого ущерба.

Экономический механизм снижения стратегических рисков должен включать два направления. Одно из них – прямое экономическое регулирование, осуществляемое на основе целевых расходов государственных бюджетов для реализации мер по обеспечению приемлемого уровня стратегических рисков. В рамках бюджетного финансирования наиболее эффективным представляется перенос центра тяжести финансирования в статьях бюджетов на меры по превентивному снижению рисков, включающие, в частности, мониторинг угроз, прогноз и планирование действий на случай их реализации. Не менее важно сохранить целевой характер расходов на осуществление мер оперативного реагирования на реализовавшиеся угрозы и посткризисные мероприятия по снижению тяжести ущерба, недопускающих дублирования и распыления средств.

Другое из упомянутых направлений – косвенное экономическое регулирование, включающее совершенствование налогового и кредитного механизмов, в частности систему льготных тарифов и ставок для реализации мер по снижению стратегических рисков. Кроме того, он включает развитие системы страхования, обеспечивающей обязательное государственное страхование ответственности объектов – источников стратегических угроз, а также населения тех территорий, которые наиболее уязвимы к их воздействию. Эти меры должны быть дополнены мероприятиями по добровольному страхованию жизни и имущества физических и юридических лиц от стратегических рисков.

Как показали катастрофические наводнения, произошедшие в России в 2001-2002 гг. страхование до сих пор играет крайне малую роль в управлении рисками и возмещении возникающего ущерба. Например, в 2002 г. во время наводнений на юге России суммарные выплаты основных страховых компаний не превысили 2-3% от общего ущерба. В качестве одного из первых шагов по усилению роли страхования могла бы стать передача части финансового резерва Правительства РФ и субъектов федерации специализированным страховым компаниям, работающим с катастрофическими рисками.

Объем и форма участия государства в финансировании затрат по управлению рисками напрямую должна зависеть от уровня экономического развития страны. Анализ исторического опыта показывает, что даже в таких странах как США, Франция и других странах Европы, никогда государство не берет на себя все затраты, связанные с катастрофами и кризисными явлениями. Например, в зависимости от возможностей из бюджета всегда возмещалась только часть заявленного ущерба, при этом активно привлекались различные внебюджетные источники. Государство скорее должно выступать как страховщик, а не филантроп. Увеличение доли государства в возмещении ущерба всегда приводило к снижению ответственности индивидуумов, к необоснованному давлению со стороны общественных организаций. Это особенно важно понимать сейчас, когда Россия находится в состоянии системного кризиса и любое отвлечение значительных средств может спровоцировать кризисные явления.

Для практического осуществления столь разнообразных и масштабных мер по политическому, экономическому, правовому и административному регулированию вопросов, связанных со стратегическими рисками, необходима опора на всю выстроенную в стране вертикаль власти, наделение каждого ее уровня соответствующими полномочиями, синхронизация усилий всех уровней.

Перечисленные выше механизмы управления стратегическими рисками должны быть достаточно гибкими по отношению к изменению различных сторон жизнедеятельности государства, к динамике глобальных процессов. Наше государство становится все более открытым, что приводит не только к позитивным изменениям в экономике и политике, но также повышает темпы структурных изменений, интенсивность информационных потоков. Это требует постоянной адаптации институтов обеспечения национальной безопасности к новым условиям.

Реализация перечисленных направлений развития существующей стратегии национальной безопасности и перехода на новую модель управления, основанную на концепции стратегических рисков, позволила бы более эффективно решать важнейшую государственную задачу - обеспечение устойчивого и безопасного развития России.

Предлагаемая новая парадигма управления несвободна от недостатков и нуждается в дальнейшем обосновании и развитии, поэтому необходимо продолжить глубокие научные исследования в данной области с акцентом на разработку методов и моделей количественной оценки интегральных показателей стратегических рисков. Уже в ближайшее время целесообразно инициировать разработку законодательных актов, отражающих изменения в характере угроз, а также ответственность за действия, приводящие к снижению уровня национальной безопасности. Важным шагом в реализации системы управления стратегическими рисками должна стать разработка системы мониторинга индикаторов стратегических угроз, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Настало время объединить усилия ученых и специалистов в рамках создания Российского общества анализа риска. Одной из главных задач общества, наряду с идентификацией, оценкой и прогнозом опасностей и угроз современной России, должна стать задача по выработке предложений и механизмов для органов государственной власти по управлению стратегическими рисками в различных сферах жизнедеятельности российского государства.