Основные перспективные задачи управления комплексными стратегическими рисками

Необходимо разработать соответствующую систему обобщенных интегральных показателей и критериев рисков ЧС, которые в себе объединяют весь комплекс частных рисков (индивидуальных, социальных, экономических рисков и т.п.) с их соответствующими «весовыми» коэффициентами, т.е. с их значимостью в обобщенных интегральных показателях рисков ЧС.

Практически весь основной комплекс задач управления рисками ЧС, решаемых на федеральном уровне, требует использования соответствующих обобщенных интегральных показателей рисков ЧС, о которых говорилось выше. Такие обобщенные, интегральные показатели, как риски негативного влияния ЧС на национальную безопасность, обороноспособность и устойчивое развитие страны следует считать рисками стратегического характера, или иначе - стратегическими рисками.

Завершая рассмотрение сущности так называемых обобщенных (интегральных) рисков ЧС, включая и стратегические риски, следует вернуться к вопросу о сущности определения целей госполитики, достижение которых обеспечивает гарантированный уровень безопасности личности, общества и государства.

Ранее уже приводился один из вариантов определения главной цели госполитики, имеющий именно этот смысл – «Обеспечение гарантированного уровня безопасности личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций в пределах критериев приемлемого риска».

Так вот на что следует здесь обратить внимание.

Вполне очевидно, что управление, направленное на достижение приведенной выше цели госполитики, будет наиболее эффективным если в качестве критериев приемлемых рисков будут приняты именно комплексные (интегральные) риски, а не любые другие риски частного характера, которые мы рассматривали ранее.

Это обусловлено тем, что при формировании показателей обобщенных (интегральных) рисков определяется «вес» (значимость) каждого из частных рисков и производится «свертка» их в единый обобщенный показатель. Таким образом, принимая решение на основе данного показателя, мы как бы автоматически учитываем «веса» (значимости» всех частных рисков, что и обеспечивает наибольшую эффективность принимаемых и реализуемых управленческих решений.

Стратегические риски

Целесообразно особо остановиться на данном понятии. Под стратегическими рисками, как правило, (установившихся определений нет) понимаются такие возможные последствия соответствующих негативных явлений (процессов, событий и т.п.), которые могут привести к кризисному развитию социально-экономической системы или другими словами к существенному ущербу для личности, общества и государства. Эти негативные явления (процессы, события и т.п.) происходят в целом ряде основных сфер жизнедеятельности государства – экономической, политической, социальной, оборонной и др.

В этой связи вполне также очевидно, что государственное управление развитием любой социально-экономической системы должно осуществляться на основе оценки и сравнения стратегических рисков в этих сферах жизнедеятельности государства, включая природную и техногенную сферы.

Таким образом, мы вполне логично подошли к следующему элементу государственной политики:

5. «Учет ЧС в планировании социально-экономического развития страны».

Решение данной проблемы, как уже становится достаточно очевидным из приведенных выше высказываний и утверждений, возможно на основе комплексного анализа и оценок стратегических рисков во всех основных сферах жизнедеятельности государства, их последующего ранжирования, а также разработки и выбора комплекса мероприятий на основе сравнительной оценки их технико-экономической эффективности по снижению данных рисков.

Данная проблема является достаточно сложной и трудоемкой. Она требует участия многих министерств и ведомств.

В настоящее время по инициативе МЧС России работа в этом направлении ведется. В ней участвуют ведущие ученые в этой области целого ряда НИУ РАН и Высшей школы. Большой интерес проявляет к этой проблеме Совет Безопасности Российской Федерации. Данный вопрос, по инициативе МЧС России и РАН, рассматривался при личном участии Президента Российской Федерации на совместном заседании Совета Безопасности Российской Федерации, Президиума Госсовета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям. В результате этого принято решение о разработке программы научных исследований в данной области, которая поручена Совету Безопасности Российской Федерации.

На наш взгляд, данная программа должна в своей определенной части включать разработку методических основ оценки и прогнозирования стратегических рисков во всех основных сферах жизнедеятельности государства, а также методологии и процедур их использования в процессе разработки программ и планов социально-экономического развития страны на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы.

Кроме того, МЧС России уже в настоящее время на основе имеющихся оценок и прогнозирования рисков ЧС, а также разработок по мероприятиям, направленным на их снижение, способно подготовить соответствующие предложения в целевые программы и планы социально-экономического развития страны, учитывающие с одной стороны негативное влияние ЧС (рисков ЧС) и с другой – положительное влияние мероприятий по их снижению. Однако, к сожалению, государственная методология и механизмы такого комплексного подхода к планированию социально-экономического развития страны еще не отработаны. Это выходит за рамки наших полномочий, но мы готовы участвовать в этих разработках.

6. Социально-политические факторы как элемент государственной политики в рассматриваемой области.

В качестве основных факторов здесь следует рассматривать обучение населения и пропаганду. В настоящее время создана соответствующая система обучения населения.

Общий порядок подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций был определен постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1995 г. № 738, согласно которому методическое руководство и контроль за подготовкой населения в этой области возложено на МЧС России. Данное постановление Правительства Российской Федерации определило общие для России организационно-правовые формы, нормы, задачи и методы обучения в рамках государственной системы подготовки населения.

Основными задачами подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций являются:

• обучение всех групп населения правилам поведения и основным способам защиты от чрезвычайных ситуаций, приемам оказания первой медицинской помощи пострадавшим, правилам пользования коллективными и индивидуальными средствами защиты;

• обучение и переподготовка руководителей всех уровней управления действиям по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

• выработка у руководителей и специалистов органов исполнительной власти всех уровней навыков по подготовке и управлению силами и средствами, входящими в РСЧС;

• практическое усвоение работниками в составе органов управления и сил РСЧС своих обязанностей при действиях по предупреждению и ликвидации ЧС.

Подготовке в области защиты от ЧС подлежат:

• население, занятое в сферах производства и обслуживания, учащиеся общеобразовательных учреждений и учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования;

• руководители органов исполнительной власти всех уровней, включая организации, независимо от их организационно-правовой формы, а также специалисты в области защиты от ЧС;

• работники органов исполнительной власти всех уровней в составе сил РСЧС;

• население, не занятое в сферах производства и обслуживания.

Подготовка учащихся общеобразовательных учреждений и учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования осуществляется в учебное время по соответствующим учебным программам.

Подготовка руководителей и специалистов в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется:

• руководителей и специалистов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации – на ежегодных сборах, учениях, тренировках, а также в Академии гражданской защиты и в Институте развития МЧС России по специальным программам с периодичностью один раз в 5 лет;

• руководителей, командно-начальствующего состава формирований и специалистов местного самоуправления – в учебно-методических центрах по ГО и ЧС субъектов РФ по специальной программе один раз в 5 лет и при проведении учений и тренировок;

• руководителей, командно-начальствующего состава формирований и работников организаций – на курсах ГО городов и районов по специальной программе один раз в 3 года и при проведении учений и тренировок;

• работников организаций в составе аварийно-спасательных формирований постоянной готовности – в учебных заведениях повышения квалификации и переподготовки кадров, учебно-тренировочных центрах, центрах подготовки министерств и ведомств Российской Федерации по специальным программам, а также в ходе учений и тренировок;

• работников организаций в составе прочих формирований – непосредственно по месту работы по специальной программе, а также в ходе учений и тренировок.

Кроме того, все категории руководителей и специалистов проходят ежегодную подготовку по месту работы по отдельным программам объемом в 12-15 учебных часов.

Подготовка населения, не занятого в сфере производства и обслуживания должна осуществляться по 12-часовой программе в учебно-консультационных пунктах при жилищно-эксплуатационных органах. (Далее краткие комментарии, если целесообразно, по этому вопросу).

Вопросы пропаганды – вторая составляющая социально-политических факторов как элемента государственной политики в области защиты.

В соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» пропаганда знаний в этой области обеспечивается органами управления РСЧС совместно с общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность в области защиты и спасения людей, органами государственной власти всех уровней.

Основными задачами данной пропаганды являются:

• разъяснение государственной политики в области предупреждения и ликвидации ЧС, защиты жизни и здоровья людей, материальных и культурных ценностей страны, окружающей природной среды;

• привлечение внимания общественности к решению проблем защиты населения и территорий от ЧС, формирование правильного и осознанного понимания всеми структурами государства, общества и каждым гражданином жизненной важности деятельности по предупреждению и ликвидации ЧС;

• доведение до граждан социально-экономической и гуманитарной значимости и роли РСЧС в системе безопасности страны;

• популяризация среди населения предназначения и задач РСЧС, содействия ее развитию, совершенствованию и повышению эффективности функционирования;

• содействие высокой готовности органов управления, сил и средств РСЧС к ликвидации ЧС, оказанию помощи пострадавшему населению, сохранению материальных и культурных ценностей;

• информирование граждан о состоянии защиты населения и территорий от ЧС и принятых мерах по обеспечению их безопасности, прогнозируемых и возникших ЧС, приемах и способах защиты от них;

• разъяснение прав и обязанностей населения в области защиты от ЧС, в том числе лиц, непосредственно участвующих в ликвидации ЧС;

• воспитание у граждан ответственности за соблюдение правовых норм и правил в области природной, техногенной и биолого-социальной безопасности, формирование у них высоких морально-психологических качеств при действиях в экстремальных условиях;

• мобилизация населения на участке в противодействии чрезвычайным ситуациям;

• распространение знаний, практического опыта и достижений в области защиты населения и территорий от ЧС, международного опыта по этим вопросам;

• популяризация и реклама передовых методов и материально-технических средств, используемых для предупреждения и ликвидации ЧС, необходимых услуг, а также лучших организаций, работающих в этой области.

Решая перечисленные задачи, пропаганда знаний в данной области выполняет организационную, воспитательную, учебную и информационную функции. Она способствует повышению качества проведения учебных мероприятий с населением в области защиты от ЧС, морально-психологической подготовке населения, распространению передового опыта в этой области, играет важную роль в подготовке и воспитании учащейся молодежи.

Формы и методы пропаганды достаточно известны всем. Они традиционны и раскрывать их нет необходимости.

7. Основные направления международного сотрудничества МЧС России как элемента государственной политики в рассматриваемой области:

• координация участия сил МЧС России в международных гуманитарных, поисково-спасательных операциях, учениях, семинарах, конференциях, выставках;

• двухсторонние контакты с аналогичными национальными ведомствами и службами других стран с целью оказания взаимной помощи в случае ЧС;

• продвижение инициативы по созданию Международного агентства по ЧС;

• продвижение передовых российских технологий;

• формирование пояса добрососедства по периметру российских границ.

Международное сотрудничество предусматривает реализацию трех целевых функций:

• предотвращение чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и иного характера (снижение риска возникновения чрезвычайных ситуаций);

• снижение количества возможных потерь и объемов ущерба от чрезвычайных ситуаций (уменьшение масштабов чрезвычайных ситуаций);

• ликвидация чрезвычайных ситуаций, оказание гуманитарной помощи (чрезвычайной международной помощи), участие в гуманитарных акциях.

Данные функции являются целевыми не только для России, но и для международного сообщества, причем включают они не только противодействие природным и техногенным бедствиям, но также бедствиям социальным и политическим, что является во многом уделом миротворчества.

МЧС России ведет работу по интеграции РСЧС с зарубежными системами аналогичного назначения, прежде всего, государств - участников СНГ. Интеграция в рамках СНГ уже достигла высокого уровня. Её основа – соглашение о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, на основе которого созданы Межгосударственный совет по чрезвычайным ситуациям, Межгосударственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, Корпус сил СНГ. На сегодня Межгосударственная система включает 12 стран*. Её объединенные силы приступают к действиям когда какая-либо страна не справляется с чрезвычайной ситуацией собственными силами и обращается за помощью и когда чрезвычайная ситуация имеет трансграничное распространение.

Активными партнерами России по двустороннему сотрудничеству являются Германия, Норвегия, США, Франция, Швейцария и многие другие страны. Всего наша страна имеет соответствующие соглашения с 50 странами мира.

Серьезное место в нашем международном сотрудничестве занимают взаимодействие с группами стран по региональному признаку и союзами государств, в частности, с НАТО.

Интегрирование МЧС России в деятельность аналогичных структур мирового сообщества - процесс объективно закономерный и необходимый. Оно позволяет изыскивать эффективные пути решения задач защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осваивать международный опыт предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, сводить к минимуму масштабы последствий крупных аварий, катастроф и стихийных бедствий, где первостепенным является фактор своевременности и профессионализма действий привлекаемых сил, в том числе зарубежных.

Свою деятельность по оказанию международной гуманитарной помощи пострадавшему в результате чрезвычайных ситуаций населению Российской Федерации и зарубежных государств МЧС России осуществляет совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти на основе решений Правительства Российской Федерации при координирующей роли МИД России.

8. Контроль как элемент государственной политики.

В целом контроль является одной из важных мер обеспечения реализации государственной политики в области предупреждения и ликвидации ЧС. Он имеет множество форм, основными из которых являются:

• государственный надзор за соблюдением специальных норм и требований. В рамках РСЧС эти функции выполняют соответствующие государственные надзорные органы (Госкомнадзор, Госгортехнадзор, Госатомнадзор, Госсанэпиднадзор и т.п. в соответствии с законодательством РФ). Государственная экспертиза проектов строительства и реконструкции объектов экономики и социальной сферы, а также деклараций промышленной безопасности;

• проверки, осуществляемые Департаментом инспектирования территорий и сил ГО МЧС России, а также комиссиями и должностными лицами органов ГО и ЧС, а также органов управления РСЧС всех уровней.

В целях координации деятельности в области надзора и контроля решением Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций при ней создан Координационный совет государственных надзорных и контрольных органов, в состав которого рекомендовано 36 представителей от 16 федеральных органов исполнительной власти, имеющих задачи по осуществлению государственного надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. На сегодня в 64 субъектах Российской Федерации созданы координационные советы территориальных подразделений государственных надзорных и контрольных органов.

Основными целями и задачами надзора и контроля являются обеспечение выполнения специальных норм и требований соответствующих законодательных и других нормативных правовых актов, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и защиту населения и территорий.

Состав данной нормативной правовой базы достаточно обширен. В него входят целый ряд федеральных законов, основными из которых являются «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности», «О радиационной безопасности населения», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений». Кроме того, в этот состав входит большое число других нормативных правовых документов, среди которых следует особо отметить Градостроительный кодекс Российской Федерации и «Положение о порядке оформления декларации промышленной безопасности и перечня сведений, содержащихся в ней», в которые по предложениям МЧС России внесен значительный ряд норм и требований, направленных на предупреждение ЧС и смягчение их последствий, а также документы, содержащие соответствующие нормативные правовые акты государственных надзорных органов, содержание соответствующие специальные нормы, правила и требования.